●华伟（北京社会经济科技研究所网站）
1. 市制的样板
市制对于中国来说，完全是一种"舶来品"。最接近身旁的样板则是通商口岸城市外国租界的市政管理模式，其中最典型、最有影响的尤属上海租界的管理机构。该机构的英文名称最初为Executive Committee(行政委员会)，后来改称Municipal Council(市政委员会)，中文通称为工部局。
成立工部局的依据是英、法、美三国公使及领事乘上海小刀会起义的机会擅自拟定并胁迫上海道台接受的《上海英美法租界地皮章程》（通称1854年《土地章程》）。章程第10条中规定，"每年初期，三国领事馆传集各租主会商，或按地输税，或由码头纳饷，选派三名或多名设置经收处，经收饷税"。该章程公布三天后的1854年7月11日，三国领事在英国领事馆召开了有49人参加的租地人会，担任会议主席的英国领事阿礼国说："新法律的制定，具有一种明白的企图"，就是"经由租地人，为全体外人社会获得自治的权利和为市政目的而征税的权力；由此二端而得有手段，以保障外人社会本身的安全和幸福。"租地人会选举了首届工部局董事5人，其中1人为总董，1人为司库。随后，工部局董事会决定成立租界巡捕房、防卫委员会和商团，并正式请求三国海军长官驻兵租界担任边界防御事宜。阿礼国称：此种市政机关的最初的功绩之一，便是使"由于一种严重的需要而不得不采取，可是不能为任何法律原理所允许的许多办法成为合法"。这就是说，新《土地章程》以"自治"、"法治"、"安全"、"自由"为基本原则，保障租地人及租界当局行使"有效的管理"，并使这种管理"合法化"。1工部局在实质上已经是一种特殊形态的市民自治政府。按照1854年《土地章程》和7月租地人会议通过的议案，工部局的管辖范围包括英、美、法三国租界，但由于英、法之间的矛盾，工部局的权力从来也没能涉及法租界。
1862年，工部局防卫委员会提出了一个"上海自由市"计划，主张将上海县城、郊廓及附近地区合并为一，置于英、美、法、俄四大强国的保护之下，由中外产业所有人选举产生一个"强有力的政府"。这个计划遭到各国公使和领事的拒绝。英国公使卜鲁斯训令上海领事和工部局董事称："我的责任在于提醒你们，中国政府从未正式放弃过它对自己人民的权利，女王陛下政府也从未要求或表达过任何保护华人的愿望。""非得中国政府之允许，吾人不能强迫华人纳税。"但是，通过1869年对《土地宪章》的第二次修改，工部局还是获得了更大的自治权利。租地人会改组为纳税外人会，使之更加接近于自治市的选举程序。由纳税外人会选出5至9人组成的董事会，董事会是工部局的决策机构，下设警备、工务、财政税务、卫生、铨叙、公用、交通、学务、宣传等委员会，每个委员会有董事1至3人参加。工部局执行机关的最高负责人为总办，下设总办处、万国商团、警务处、火政处（即消防队）、卫生处、教育处、财务处、公共图书馆、音乐处、华文处等机构。1869年章程在原来规定的工部局可派设更夫（警察）、征收捐税和管理市政等职权外，又赋予它可随时制定附则之权。这种附则经纳税外人会议通过和领事批准，即可作为法律在公共租界内发生效力。有了这种随时添补附则的便利，《土地章程》此后便无需再作大的更改。同年颁布的《洋泾浜设官会审章程》，又在领事裁判权外，规定领事或领事所派的人可充任陪审官，参加会审以华人和无约国人为被告、涉及外人及其所雇用华人的民、刑案件。2这样一来，租界的外人社会基本上拥有了立法、行政、司法三权分立的自治政府。广州、厦门等通商口岸的租界，基本上都是参照上海公共租界的办法，由纳税外人选出工部局来管理市政，设立会审公廨也完全是"查照上海成案"。3
工部局是洋人引进中国租界地方的一种近代市政制度，它通过"有效的管理"促进了租界的繁荣，以及它所标榜的"自治"、"法治"、"安全"、"自由"等基本原则，均受到中国有识之士的充分肯定。但是，租界是外国侵略的产物，具有一种"国中之国"的特权地位，工部局虽然有自治市的类似面貌，却抽掉了它的市民自治的精髓。到本世纪初，西方国家的市民自治早已经推广到普通市民，而租界工部局的选举权和被选举权，仍然只限于极少数纳税外人。在华人参政运动的压力下，上海公共租界纳税外人会在1920年年会上就设立华人顾问委员会和添置华人董事3名两个提案进行表决，结果通过了前者而否决了后者。当年成立了纳税华人会，并选出顾问5人参加工部局。到1928年，才选出了工部局第一批华董3名。法租界则是在1927年才成立纳税华人会，并开始实行公董会华董民选。4
中国实行市制的另一个样板是明治年代的日本市制。日本明治政府于1888年4月17日颁布《市制》，定于次年4月1日起"于不属于郡之区域而另为市之市街之地施行"。对于东京、京都、大阪三市，又于1889年颁行《特别市制》以别于普通市制，其特点为不置公选之市长及市助理，以官选之府知事及书记官执行市之职务。其后因市民之反对，至1898年遂废止《特别市制》而使此三市亦施行普通市制。日本《市制》系由德人牟赛氏（Mosse 1864―1925）所起草，大体则模仿普鲁士之自治制。依照《市制》，市成为下级地方公共团体，且在市不设国之行政官厅而由市长于自治事务外同时处理国之委任行政任务。市之议决机关为市议会及市参事会，理事机关为市长及其助理和下属等有俸吏员。市议会拥有制订市条例规则，决定预算、审定决算，处理市有财产，以及选举部分市政官吏、监督市政等权力。市参事会的职责是为市议会议事作准备并执行其决定。参事会由市长、助理人员及名誉参事会员组成。参事会认为市议会的决定不妥当，或者按照行政官厅的指令，可以停止执行该决议。市长是参事会的首脑，他有权停止参事会多数成员同意的决议的执行，也有权对参事会权限内的事务作出个人决定，只须在下次参事会会议上报告事情的经过。国之行政事务，均以其委任于市长，而非委任于市之公共团体，故市议会及市参事会对之均无议决权。对市长执行委任事务的监督，则是上级行政官厅的责任。市长由市会选举候补者三人，然后就其中之一人敕裁之，实际上是由内阁内务大臣圈定。直到大正年代的1926年，才将半民选半官选的市长选举改为完全民选。在明治年代，市民分为居民和公民两档，唯有后者享有参与市政的权利。公民有三个条件：年满25岁的男子，在市内住满2年，交纳地租或直接国税2日元以上。当时符合公民条件的人很少，横滨于1889年建市时，公民仅有698人，占总人口118942人的0.6%。这些公民又按纳税多寡被分为三个等级，每个等级的纳税总额与应选议员数各占三分之一，第一级公民13人便可选出市议员12人。这样一种制度保证了极少数有钱的市民对于市政的完全垄断。5
清季民初，日本一直被视为中国改革的楷模。长期担任日本内务大臣和首相的山县有朋说：市町村制是"完善立宪政治的根本，巩固国家的基础"。6清廷颁布《城镇乡地方自治章程》的上喻也鹦鹉学舌地说："地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基"。7因此，中国的市制自始便受到自治程度较低而官治成分较浓的日本市制的影响。
2. 市制的确立
清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》规定：城镇乡均为法人，各设自治组织，议决及办理地方自治事宜。自治组织，城镇设议事会和董事会；乡设议事会和乡董；人口过少之乡，不设议事会，以乡选民会代之。议事会为议决机关。城镇议事会议员20人，人口在5万以上者，每多5000人增加议员1名，最多不超过60人。议员均由选民选举产生，任期2年，每年改选半数。董事会为执行机关。设总董1人，董事1至3人，均由议事会议员选出，呈地方官批准，惟总董须推选2人，由地方官从中择定1人。总董和董事皆支薪水，不兼议事会议员。根据上述章程及其选举章程，居民年满25岁的男子，居住在3年以上，年纳正税或地方公益捐2元以上者，方能具有选民资格；素行公正、众望允孚者不合以上条件，经议事会议决，亦可为选民；女子所纳正税或地方公益捐超出选民中最高者很多者，亦可为选民。选民有选举自治职员及被选举的权利。选民分甲乙两级，以年纳正税或地方公益捐之额为全部选民所纳总额之半者若干人为甲级，其余为乙级。两级选民分别选举一半议员，被选举人不限于同级。8基本上是照搬日本的一套作法。
910年2月3日和6日，清廷又颁布了《京师地方自治章程》及其选举章程和《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》。京师与府厅州县的地方自治是不完全的地方自治，实际上是以官治为主，以自治为辅。府厅州县的议事会和参事会名义上是议决机关，实质上是咨询机关。因为钦派的府厅州县长官既是参事会会长，又是议、参两会议决事件的执行机关，而且对议决事件"有交令复议及核销之权"；各省督抚遇有不得已情节，得"咨请民政部等解散府厅州县议事会"。京师的自治组织与府厅州县基本相同，大致相当于日本的特别市制，尽管此时日本已经取消了特别市制与一般市制的区别。总的来说，中国的地方自治理念与实践比西方国家要慢一拍。西方国家在上个世纪末已经打通了地方自治与地方政府的壁垒，将其熔铸为一体，实现了自中央到基层社区的国家行政一体化和官僚化。中国则仍把自治与官治视为并行不悖的两种制度，自治"绝非离官治而孤行不顾"，目的在于"助官治之不足"；自治职员不被纳入官员系列，自治事务不被视为地方行政，"地方自治以专办地方公益事宜、辅佐官治为主"，"由地方官监督办理"。依照1908年清廷批准颁布的《逐年筹备事宜清单》，至1913年城镇乡自治应一律成立，至1914年府厅州县自治应一律成立；依照1911年修改的方案，要求各级地方自治提前至1912年全部成立。据不完全统计，到辛亥革命爆发前，全国已成立的城自治公所超过850个，镇自治公所超过530个，乡自治公所在1970个以上；各省的府厅州县议事会、参事会大部分亦已建立。9
韦伯曾说，中国历史上的市镇缺乏按照拥有军事独立权的商人行会的方式组织起来的商人与工匠的政治组织，因而不同于西方的自治市。而清季地方自治高潮中的城自治公所，则在官府的允许下拥有某种军事组织和武装力量。例如，担任夏口自治公所职员的立宪派成员于1909年成立了"汉口各团体联合会"，由商民出资购买了毛瑟枪两千支、子弹数万发，武装了联合会管辖下的30多个保安会。在辛亥革命中，这支武装力量顺理成章地与新军一起成为军政府的支柱；反过来，军政府也授予自治公所更大的权限：兴办警政，维持秩序，"清查奸宄，征治盗匪，保卫闾里"，兴办团练，"以驱逐乱民，抵御外侮为主"。10又如，担任上海城厢内外自治公所总董的李平书同时兼任由"五体育会"联合而成的南市商团公会会长，至1911年春，上海已有各种商团约20个，共1000余人。同年3月12日上海南北商团召开特别大会宣布："拟先立一全国商团联合会，由上海发函各处，劝导组织商团会，俟各处商团成立，再行组织义勇队，以达人自为战之目的。"3月22日，上海南市商团公会和沪北商团体操会正式联合，组成全国商团联合会。11在上海光复中，城自治公所和商团武装发挥了关键性的作用，其主要负责人也因而在新政权中各据要职。11月6日，沪军都督府宣告成立，城自治公所总董李平书任民政总长，议员沈缦云任财政总长，董事王一亭任交通总长。11月9日，李平书宣布，原城自治公所副议长吴馨任上海县民政长，董事莫锡纶任上海市市长。12日，通告上海城厢内外自治公所改称上海市政厅。上海市政厅这个名称沿用了两年多，但只是在最初的一段时间被视为地方行政机关，很快又恢复到自治公所的原有地位。市政厅的董事议员们曾要求将上海市直隶于江苏省，由江苏都督直接颁发市长、副市长委任书，但也没有成功。12
1911年11月21日，江苏省临时议会成立，通过了《江苏暂行市乡制》，次年1月又修正颁发施行。根据《市乡制》："凡县治城厢地方为市，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为市，不满五万者为乡。"原来的"城"和"镇"被统称为"市"。但在有关市的性质和组织方面，它又基本延用了清季的《城镇乡地方自治章程》。《市乡制》规定："市乡专办地方公益事宜，受本省民政长及本管县知事之监督"。13在市制并非一级正式行政建制这一点上，二者并无区别。市职员分为议事会和董事会，一为议决机关，一为执行机关，二者亦为萧规曹随。市制的实行也没有超出江苏省的范围。1912年2月，曾以江苏省都督名义颁布《市乡制》的程德全便以民国临时政府内务总长名义颁发命令："我国地方自治在满清时期颇具基础，应请各都督令州县妥谕人民，通限三个月内将城镇乡会选举一律制齐，其距省较远及交通不便地方展限一月。选民资格与区域暂仍旧制。"旧制"惟组织与权限多偏重官权，侵害民权之处，俟民国新编自治章程于限期前公布"。14然而，新的自治章程一直没有公布，一些地方继续执行前清的地方自治章程，一些地方自拟了暂行的自治规则。到1914年2月3日，袁世凯借口"各属自治会，良莠不齐，平时把持财政，抵抗捐税，干预词讼，妨碍行政"，下令各地停办自治会。2月6日，袁世凯又下令停办京师自治会。根据上述总统令，江苏省民政长韩国钧规定江苏各级自治机关于3月31日以前全部情理结束，上海市政厅与闸北市政厅遂于2月23日由上海县知事派员接收，宣告结束。15
民初的自治市制虽然因袁世凯停办地方自治而告中止，但国人对于市制的探索并未终结。1914年6月，京都市政公所正式成立。市政公所督办由中央政府内务总长朱启钤兼任，协办由京师警察总监兼任，实际工作由一名坐办负责。坐办由内务总长推荐，获得京师总商会同意后，由大总统任命。市政公所的其他官员包括4个处的正副处长，40名秘书，2―4名工程师，4―8名建筑师，6―12名调查员及大量的职员和低级雇员。161917年，北京政府对德宣战，收回了汉口、天津的德租界。8月12日，内务部公布了《特别区市政管理局简章》6条，规定在收回的租界地设市政管理局，设局长1人，受省长监督掌办区内行政和警务。171918年10月，孙中山领导的护法军政府步北京后尘，也在广州设立了市政公所，任命杨永泰为总办。1919年10月，云南省督军兼省长唐继尧下令在昆明设立云南市政公所，任命了督办与会办，拟定了《云南市政公所暂行条例》，开始将市政从警政中独立出来。在李宗黄任督办期间，制定了《云南市政公所办事细则》和《云南市政公所参事会会议规则》，还创办了定期刊物《市政杂志》。181921年2月15日，孙科主持制订的《广州市暂行条例》公布，广州市政公所改组为广州市政厅。次日，广东省长陈炯明任命孙科为首任广州市长。《暂行条例》的主要特色：一是明确规定"广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围"，从而把大城市的行政建制地位提高。这是中国实行市县分置的肇始。二是明确了"市参事会为代表市民辅助市行政之代议机关"，如果市参事会在权限上同市行政委员会产生争执，则由省长裁决之。三是对市行政组织及其职权作了较完善的设计。"市行政委员会，由市行政各局局长组织之"，市行政设财政、工务、公安、卫生、公用和教育等六局；"市长综理各市行政事务，为市行政委员会主席"。19
至此，市制已经水到渠成，呼之欲出了。徐世昌以北京政府大总统教令，于1921年7月3日公布了《市自治制》，随后又于9月9日公布了《市自治制施行细则》，这标志了市制在中国的正式确立。《市自治制》分总则、市自治会、市参事会、市职员、经费、市乡组合、监督及附则，共8章78条。该制将《城镇乡地方自治章程》、《江苏暂行市乡制》、《广州市暂行条例》等有关市制的创举荟萃在一起，主要内容如下：（1）放宽了设市标准，人口在1万以上的城镇即可设市。（2）坚持实行城乡分治，"市自治团体，以固有之城镇区域为其区域"；"市与乡有彼此利益相关事项，必须联合办理者，得依市乡之协议，呈经直接监督官署核准，设立市乡组合"。（3）明确了市的性质，"市为法人，承监督官署之监督，于法令范围内办理自治各项事务"。（4）划分了特别市与普通市。特别市由内政部呈请中央政府以政令定之，没有规定明确的条件；其他市为普通市。特别市的行政地位相当于县，受地方最高行政长官（省长）监督，所选出的市长由地方最高行政机关呈请内务部任命；普通市的行政地位与乡平级，受县知事监督，所选出的市长由县行政机关委任。在特别市中还划出京都市，由内务部直接监督，其市长由内务部遴选，经国务院总理呈请大总统任命。（5）规定了特别市与普通市的市政机构设置。特别市设自治会、市自治公所和市参事会。市自治会为市议会（设会长1人）；市自治公所为市自治会的执行机构（设市长1人）；市参事会为辅助执行机构，它由市长、市佐（佐理员）、区董和名誉参事员组成，以市长为会长，负责议决向市自治会提出的议案，办理自治会委托事项，议定市规则等依法所属事项。普通市设自治会和市政公所，但不设市参事会。（6）特别市实行分区管理制。每区设区董1人，由市自治会选举，承市长之命办理区内自治事务。201922年6月17日，北京政府公布了《市自治制施行日期及施行区域令》。规定自9月1日起在京都实行，并明定京都为特别市，裁撤了以前所设市政督办等职，在自治机构未成立前，暂由内务总长兼理。11月18日，又确定青岛为特别市。21
3.自治市的隐退
城市自治是清末民初地方自治运动的重要组成部分。从辛亥革命前全国已成立的城镇自治公所超过1380个、乡自治公所仅1970多个的简单对比中不难看出，自治运动的重心是在城镇而不是乡村。这与官府过去没有在城镇一级建立行政建制，城镇管理事务在一定程度上仰仗各种民间团体有很大的关系。施坚雅（G�W�Skinner）指出，有两条线索趋向于整个城市的领导结构，一是商人的团体，一是士绅的团体，它们相互渗透并在19世纪逐渐交织在一起。在商人团体这方面的一个重要发展，是由最初仅为团体成员服务，扩展到公共领域。22清末民初的城市自治运动，是历史上中国城市的半自治状态的理性发展。运动的主要推动力量是商人与士绅以及二者彼此渗透融合后的所谓"绅商"。
19世纪末，梁启超在参加湖南的维新变法运动时首倡以"完成地方自治为主义"。湖南的维新人士仿照上海、天津租界巡捕成例，于1898年2月在长沙设立了保安局。其章程申明，"此局名为保卫局，实为官绅商合办之局"。后来黄遵宪在给梁启超信中说："警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而生。"231900年，上海闸北绅商陈绍昌、祝承桂等创办了上海第一个商办市政机构――闸北工程总局。1905年，上海城厢绅商李平书等"惕于外权日张，主权浸落；道路不治，沟渠积污，爰议创设总工程局，整顿地方，以立自治之基础"。上海道台袁树勋赞同其议，决定撤除官办的南市马路工程善后总局，将马路、电灯及警察等事宜全归地方绅商公举董事组织总工程局承办，并指定李平书为领袖总董。11月11日，上海城厢内外总工程局正式成立。24
在随后倡议和筹办城镇自治公所的过程中，各地商会发挥了特别重要的作用。中国的商人团体传统上是建立在行业和同乡基础上，直到本世纪初，才成立统一的商会组织。鉴于1902年中英商约谈判的需要，商约大臣盛宣怀临渴掘井，迭发手谕，饬令袁树勋会同上海著名绅商在短期内筹办中国的第一个商会团体――上海商业会议公所。251903年商部成立后，奏请朝廷批准建立全国性商会网，1904年1月11日，这一上奏被批准。到1908年，国内已建立39个总商会和223个分会；1912年的商会总数更增至794个。根据另一说，1912年全国的商务总会、分会已多达920余个，如果加上商务分所，总数大约为2000个，会员20万人以上。26可以说，凡有商会的城镇，都能够比较顺利地建立起自治公所。一方面是因为商会本身具有的经济实力，另一方面是因为商会与本地其他社会团体的密切联系和相互渗透，商会的领导层与自治公所的领导层大体上重合的。例如，上海城厢内外自治公所总董李平书是沪南商务分会议董；董事3人中，王一亭、顾履桂分别是沪南商务分会的总理和议董，莫锡伦则与李平书同为南市商团公会的主要负责人；在议事会议员中，商会成员所占比重始终超过60%。27据《夏口县志》记载，夏口自治公所的议员董事均为地方绅商名流。"由戴仲华、关少尧首先发起于商务总会"的"演说自治戒烟会"的成员在汉口的各种自治团体中起了核心发起的作用。28
清末民初的自治高潮，在袁世凯专权时期趋于平静。到20年代前期，自治运动出现了第二次高潮。这一次的主角不限于原先的绅商团体，还有新兴的知识分子乃至工会团体参与其间。由学生运动为先导，并获得工商界和广大市民阶层积极支持的五四运动，提出了"内除国贼、外争国权"的口号，极大地振奋了国民的参政热情。梁启超由此而对未来中国政治寄以一种希望："因这回运动，表示中国人'国民运动的可能性'，将来也许引起别种国民运动"。29他呼吁把这一运动扩大起来，把方向转到内政方面。国民制宪运动、国民裁军运动、联省自治运动、国民自决与民治运动等等，在随后的几年中陆续出现于中国的政治舞台。1923年7月4日，民治委员会成立会在上海总商会议事厅举行，主持会议的上海总商会副会长方椒伯宣称："本会以民治为指归，而必先以运动为任务。……本会之以上海开其先，而希望各省区各界人民继其后"。毛泽东当时撰文，认为这是"商人出来干预政治的第一声"，"是何等可喜的一个消息"。中共中央第二次对于时局的主张更提出，"民治委员会即应起来肩此巨任，号召国民会议，以图开展此救国救民的新局面。"30在这一国民运动高涨时期，市制建设出现了两种相互抵触的发展趋势。一方面是一批肯定城市自治原则的法律文书的问世，另一方面是执政当局对自治原则的漠视和对行政市制的积极推行。
1921年北京政府公布的《市自治制》，对于市自治的程度，规定了相当高的标准。市长除京都市外均由人民选举，此外又设市自治会，议员亦由人民选举。特别市除自治会外且有市参议会的组织。例如在北京就成立过"京都参议会"，由30位名人组成。311921年11月至12月经过全省总投票程序以1800余万票通过，1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》将《市乡自治制大纲》列为第十一章。该《大纲》规定：市乡皆为自治团体。省以内之都会、商埠，人口满二十万以上者，为一等市；人口满五万以上不及二十万者，为二等市；人口满五千以上不及五万人者，为三等市；不及五千人者，属于乡。一等市直接受省政府之监督。一等市设市长一人，由全市公民直接选出；设市议会，由全市公民直接选出之议员组织之；设市委员会，以市长为委员长，委员会之半数由市议会选出，其他之半数由市长从各职业团体中择任之；市政公所之专务职员，由市长经委员会之同意任用之。二等市受县政府之监督，其组织同于一等市。三等市之监督与组织，由省法律另定之。32
浙江省宪法会议通过，1921年9月9日公布的《浙江省宪法》（"九九宪法"）也写进了有关市自治的条款，但在市的设置标准和分类上与《湖南省宪法》不同。它规定：县治所在地或工商业发达之地，人口满一万的可以设市；人口满十五万的工商业发达之地，经市民三千人以上陈请，经省议会已决，可以成立特别市。33
由于国内战争和军阀擅权，一些比较好的法律条文没有付诸实施，有些市制条例反而向行政集权方向作了修改。在北京政府的权力范围内，京都特别市和青岛特别市都没有依法将自治会建立起来。一些普通市的设置，则长期处于筹备阶段，市政事务实际上全部由专门公安局处理。34在赵恒惕把持政权的湖南省，1923年5月，长沙市公团代表情愿省议会，要求由全市人民选举组织市议会，民选市长，实行市自治，"以协助省宪之完成"。省议会对此亦很热心，连续集会讨论，但赵恒惕根本不予理睬，结果不了了之，使省宪法对于市自治的规定成为一纸空文。35在1925年7月广州国民政府成立前夕，广东当局公布了《市政府组织法》。与《广州市暂行条例》相比，该组织法减设了市参议会及与市行政平行的市审计处，而大大加强了市长的权力。市立法和行政事务的处理权限，统归由市长和各局局长组成的市务会议，市务会议设秘书一人办理会务，由市长委任并呈请省民政厅加委。36在张作霖管辖的东省特别区，于1926年4月17日和7月1日公布了《哈尔滨特别市自治试办章程》及其施行细则，11月1日，哈尔滨特别市宣告正式成立。根据自治试办章程，哈尔滨市设自治会、参事会和市政局，市长兼为参事会长和市政局首长。自治会与参事会均依章选出，第一批公布有选举权者6682人，比以往的选民范围扩大了许多。但是按照章程，市长由监督官署（后为行政长官）遴选委任；而且，市长对于市自治会议决事件认为不适当者，可提请复议，市自治会如仍执前议，由监督官署裁决。就市自治程度而言，该试办章程比1921年《市自治制》所规定者，是明显地倒退了。37
在试行市制的过程中，自治倾向与官治倾向相互角逐，此起彼落，最终是后者占了上风。这一出历史活剧仍以上海最为曲折。1924年江浙"齐卢之战"后，军阀在上海的统治力量相对薄弱，沪南、沪北的工巡捐局先后被本地绅商改组为上海市自治公所和沪北市政局。1925年1月15日，北京政府下令裁撤淞沪护军使。江浙联军的孙传芳、齐燮元通电响应，并称上海之"民政事宜与平常县分不同，拟另组市政厅以理之"。29日，江苏省长韩国钧决定上海为特别市，电令上海市自治公所李平书等人组成筹备委员会。2月1日，筹备委员会议决以上海、宝山两县有关系的22市乡为区域，成立特别市。5月份，北京临时执政府宣布淞沪地区为非军事区，公布了淞沪商埠督办署官制和《淞沪特别市自治条例》。但是，事实上只成立了前者而没有成立后者。淞沪商埠督办为特任职，第一任督办是孙宝琦。1925年底孙传芳占据上海后，沪北市政局又被沪海道尹接收，恢复闸北工巡捐局的旧称。由于绅商纷起反对，孙传芳略作让步，同意南市的上海市自治公所实行"官督民办"，闸北工巡捐局实行"民督官办"。1926年5月4日，孙传芳正式就任淞沪商埠第二任督办，并聘请著名学者丁文江"充任总办之职，襄助办理"。督办公署下设总务、外交、政务、保安、工务、财务六处，原来各自独立的江苏特派上海交涉员、沪海道尹和淞沪警察厅长分别兼任外交、政务、保安处长。公署还设有参议会，参议员李平书、黄炎培等9人均由督办委任。5日，孙传芳在上海总商会发表有关"大上海"的计划和组织的演说，演说稿由丁文江起草。"暂时以淞沪警察厅的第三区内第一分区与第四分区中间原属上海县管理的地区为淞沪商埠区域。如此南北包括吴淞、龙华，而东西包括浦东、沪西，把租界包围在中间，只要我们争气，不怕租界不能收回，国际不能平等。""我想在上海设一个机关，把地方的行政权集中在一起，使他有能力可以改造原有的市政，筹备未来的商埠，解决外交上的悬案。渐渐地把租界以外的上海造成一个模范市，然后以模范市的成绩，为要求收回租界的根据。"并表示要把"理想的大上海"办成"真正的自治部"。8月31日，江苏省政府代表丁文江等与上海领事团的代表签订了《收回会审公堂临时协定》，收回上海公共租界之会审公堂，设立上海临时法院。38
北伐战争开始后，中共中央决定发起上海自治运动。1926年9月6日，中共上海区委发表告上海市民书，号召"建立上海人民自治的上海"，提出租界市民应一律平等地参加市政权，南北市的市政应由民选的自治机关管理等16项要求。11月14日，诸辅成、沈钧儒、黄炎培等成立苏浙皖三省联合会，要求划三省和上海为民治区域，一切军政、民政均由人民推举委员、组织委员会处理。该会还委派人员起草了上海特别市组织大纲。12月3日，上海工商学界各团体将原工商学联合会改名为上海特别市市民公会。6日，闸北商会、马路商界总联合会、上海学联、全国学联、上海总工会、苏浙皖三省联合会等团体组成的市民公会举行成立大会，沈钧儒担任会议主席，会议通过了市民公会章程，"以实现上海特别市市民自治，谋市民福利为宗旨"。12日，市民公会准备举行市民大会，被禁止，遂召开各团体代表大会，通电号召市民"从本日起，全体一致以自决之勇气，尽力于建设上海特别市市民自治之事业。非达到由上海市全体市民组织上海特别市市政府，并于市政域内永不驻兵之目的不止。"1927年3月12日，上海第一次临时市民代表会议开成立大会。22日，临时市民代表会议举行第二次会议，选出白崇禧、钮永建、王晓籁、虞洽卿、汪寿华、罗亦农等19人为上海临时市政府委员。其中包括了国民党人和共产党人，包括了工会和商会的领袖，还包括著名的学者。北伐军总司令蒋介石在临时市政府正式成立之前，致函要求其暂缓办公，结果19名市政府委员中只有13人出席就职典礼，钮永建请假，郑毓秀、陈光甫、杨杏佛辞去委员职务。23日，临时市政府委员正式办公。25日，市民代表会议第三次常务委员会又通过了《上海特别市市民代表会议政府组织条例》草案，其第一条规定："上海特别市以市民代表会议为全市最高权力机关，定名为市民代表会议政府。"第二条规定："上海特别市市民代表会议政府直接隶属于国民政府，不入省县行政范围。"39这是中国市制史上第一次将特别市提升至与省同级的行政地位，后来被南京国民政府继续沿用。4月12日凌晨，蒋介石发动"四一二事变"，杀害上海总工会委员长汪寿华。13日，宣布取缔上海总工会。14日，又解散了上海临时市政府。26日，强行接收上海总商会。但接收后的总商会仍然桀骜不驯，国民党当局又一手炮制了"商民协会筹备会"，强占总商会的办公场所。国民党上海市特别党部转发国民党中央商人部通告称，"旧有商会组织不良，失却领导商人之地位"，本部拟"撤销全国旧商会，以商民协会为领导之机关"。40当市民自治运动的主体――工会、学生会和商会团体先后被国民党政权残酷镇压和严密控制后，也就意味该运动的失败尘埃落定。
中国国民党改组后，标榜"以党建国"，"以党治国"，"党在国上"，"以党为掌握政权之中枢 "。41国民政府本身是由国民党中央政治委员会1925年6月14日召开的第14次会议决议成立，该次会议同时对中政会本身作出两项决议：（一）在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会，以指导国民革命之进行；（二）关于政治方针，由政治委员会决定，以政府名义执行。421926年1月，中国国民党第二次全国代表大会决议，除国民政府所在地设政治委员会外，各重要地点必要时可分设政治指导机构；二届一中全会通过的《中央执行委员会政治委员会组织条例》规定，政治委员会认为必要时，得推任同志在某地方组织分会。1927年4月8日，由蒋介石授权成立的"上海临时政治委员会"（5月19日改名"中央政治会议上海临时分会"）召开会议并发通电，宣布该会为上海最高权力机关。次日，该会在《申报》上刊登通告，申明其"得以会议形式决定上海市一切军事政治财政之权，并指导当地党务部"。上海临时政治委员会曾草拟一采用市政府委员会制的上海特别市暂行条例，但未及上报，5月7日召开的中政会第90次会议已通过了采用市长制的《上海特别市暂行条例》。7月7日，国民政府任命的黄郛就职上海特别市市长，上海特别市市政府正式成立。以"党治"面目出现的官治，至此完全取代了市民自治。
4.行政市的发展
在南京国民政府统治中国的22年中，市行政建制有很大的发展。设市标准曾几次改变，市建制数亦随之增减，但总的趋势是不断增多。市的等级起初定为两级：特别市和普通市，后来改称院辖市和省辖市；最后确定为三级：直辖市、省辖市和县辖市。在市行政逐步壮大的同时，市自治则基本上陷于停顿。
国民政府北伐基本告成后，参照先前广州、上海等地的设市经验，于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》。《特别市组织法》规定：特别市直辖于国民政府，不入省、县行政范围；（一）京都，（二）人口百万以上之都市，（三）其他有特殊情形之都市，得依国民政府之特许建为特别市；特别市设置特别市政府，依中国国民党党义及中央法令，综理全市行政事务；特别市设市长一人，由国民政府任命之，指导并监督特别市政府所属职员。《市组织法》规定：市直隶于省政府，不入县行政范围；凡人口满二十万之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市；市设置市政府，依中国国民党党义及中央与省法令，综理全市行政事务；市设市长一人，由由省政府呈请国民政府任命之，指导并监督所属职员。43这两个市组织法虽然只施行了很短的一段时间，却已经勾勒出国民政府时期市制的基本轮廓。
1930年5月20日国民政府公布的《市组织法》将上述的两个组织法合并为一，并作了一些比较大的改动。该法规定：（一）首都，（二）人口在百万以上者，（三）在政治上、经济上有特殊情形者，凡符合上述情形之一的人民聚居地方，得设市直隶于行政院；具有上述（二）、（三）两款情形之一而为省政府所在地的市，应隶属于省政府；人口在三十万以上或人口在二十万以上而其所收营业税、牌照税、土地税每年合计占该地总收入二分之一以上的人民聚居地方，得设市隶属于省政府。该法未再提市政府"依中国国民党党义"综理市政，但规定市民须宣誓后方享有公民权，法定的誓词曰：某某某正心诚意当众宣誓，从此去旧更新，……实行三民主义，云云。该法亦未提市是法人，是自治团体，而是规定："本法施行期间，以市自治完成之日为限。"44把市自治的目标推到了一个遥遥无期的将来。
在抗日战争爆发前的十年中，先后设置过8个特别市（后为院辖市）和17个普通市（或省辖市）。南京、上海、哈尔滨于1927年定为特别市，北平、天津于1928年定为特别市，青岛、汉口于1929年定为特别市，广州于1930年定为特别市。其中南京特别市是依照《特别市组织法》第三条第一款的规定设立；青岛特别市是依照第三款的规定设立；上海、北平、天津、汉口、广州5个特别市在设立时人口均已超过百万。哈尔滨特别市由张作霖政权所设立，"九一八事变"后即沦陷于"满洲国"。此外，国民政府自广州迁都武汉时，曾于1927年元旦发布命令，划汉口、汉阳、武昌为京兆区，定名武汉，并于4月16日成立武汉特别市，国民政府定都南京后，武汉特别市随即撤销。1930年新《市组织法》施行，由于汉口和广州是省政府所在地的市，因而分别改为湖北和广东省辖市。北平和天津也曾一度改为省辖市，随着河北省会由北平迁天津最后迁至保定，又先后恢复为院辖市。1930年《市组织法》生效时，共有普通市11个：杭州、宁波、安庆、梧州（1927年设置）；南昌、苏州（1928年设置）；九江、开封、郑州（1929年设置）；成都、汕头（1930年设置）。根据该法对设市人口的规定，除成都市保留为省辖市外，其他的市均被撤销。此后六年多的时间里，只设置了长沙、济南、西安、厦门、昆明、重庆6个省辖市。此外，还设立过一些城市型的准行政建制。由于中日关系紧张，国民党中央政治会议于1933年1月7日决定设立西京市（今西安市），作为中华民国的陪都，为此特设西京筹备委员会，直辖于国民政府。在安庆、蚌埠、无锡、芜湖、南宁、柳州、兰州、包头、武昌、连云港、南昌、九江、汕头、烟台等地，曾分别经中央有关部门批准或由省政府自行决定，设置市政筹备处、市政处、市政委员会等准市行政建制。抗日战争爆发后，国民政府于1937年10月30日决定迁都重庆。1939年5月5日，重庆市由省辖市升格为院辖市，1940年9月6日，正式定为中华民国陪都。截止1941年8月，根据国民政府内政部的统计，全国连沦陷区在内，共有院辖市7个，省辖市17个。45
1943年5月，国民政府对《市组织法》进行了一次"根本修正"，规定凡符合下列三项条件之一者即可设立省辖市：（一）省会，（二）人口在二十万以上，（三）在政治经济文化上地位重要，人口在十万以上。同时还取消了省会不设院辖市的原有规定。这次修改为院辖市和省辖市的增设开辟了道路。截止1947年底，全国共设69个市，其中院辖市12个（南京、上海、北京、天津、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、汉口、广州、重庆、西安），省辖市57个。46
1947年1月1日，国民政府公布了国民大会通过的《中华民国宪法》，该宪法对于市制只有无实质性内容的两条规定："直辖市之自治，以法律定之。""市准用县之规定。"47县之自治，则要依据尚未颁行的《省县自治通则》。1947年12月，国民政府内政部拟定了《直辖市自治通则》草案和《市自治通则》草案。根据这两个法律草案，市的种类从两种增至三种，首都还不包括在内。其主要内容为：一、甲种市为直辖市，乙种市为省辖市，丙种市为县辖市。首都划为特别行政区。二、直辖市人口在五十万以上，省辖市人口在十万以上，县辖市人口在一万以上，情形特殊者可以不受此限。三、市之区域应分为行政区域和经济区域两种，经济区域应以市之经济实力所及之区域为范围。对经济区域内之特定经济事业，市透过其主管监督机关，间接统筹与辅导，不直接指挥。48由于国民政府在内战中节节失利，统治濒临崩溃，上述草案未能成为法律。但在有的地方如台湾省，则依照草案规定的原则进行了行政区划调整。台湾光复初期，设8县、9省辖市；后增设2县辖市；1950年4月《台湾省各县市实施地方自治纲要》公布前，又调整为16县、5省辖市、6县辖市。此后，台北、高雄先后改制为直辖市。到八十年代中期台湾实行民主化前夕，在台湾岛上设有2直辖市、16县、5省辖市、20县辖市。但按照《台湾省各县市实施地方自治纲要》，设市标准已经改变，县辖市为人口十五万以上，省辖市为人口五十万以上（在政治经济文化上地位重要者，人口放宽至20万以上）；直辖市标准不变，仍为人口百万以上。49
在市自治方面，国民党政府在大陆期间也做过一些纸上功夫。1930年《市组织法》规定："市设参议会，由市公民选举之参议员组织之"。1932年8月10日，国民政府公布了《市参议会组织法》和《市参议员选举法》，个别市曾实行。根据1934年2月21日中央政治会议通过的《地方自治原则》，市自治之进行分为三期：（一）扶植自治时期，市长由政府任命；市参议会，得由市长聘任一部分专家为议员，任筹备自治及执行之责。（二）自治开始时期，市长由政府任命；市议会由人民选举。（三）自治完成时期，市长和市议会均由民选产生。抗战时期1938年9月公布的《市临时参议会组织条例》以及1943年修正的《市组织法》关于市参议会的规定，表明它们只是"扶植自治时期"非民选且无完全自治立法权、监督权的咨询机构，离真正的市自治相距遥远。50国民党政府逃至台湾岛后，方由陈诚主持的省政府和省参议会制定通过了《台湾省各县市实施地方自治纲要》，经行政院核准公布施行。根据该纲要，省辖市议会和市长，县辖市民代表会和市长，均由市民选举产生。台湾学者认为，《台湾省各县市实施地方自治纲要》的颁布和施行，县市一级的立法机关和行政首长通过直选产生，是从"伪假自治"进到"半自治"。51省辖市和县辖市自治制度的落实，并在40年中始终维系而不坠，为后来的台湾民主化转型奠定了重要的基础。
1 参见刘惠吾编著：《上海近代史（上）》，上海：华东师范大学出版社，1985年版，页124―129；周武：《小刀会起义、太平军战事与近代上海的崛起》，载张仲礼主编：《中国近代城市企业�社会�空间》，页28―29。
2 参见卢汉超：《"上海土地章程"研究》、《论上海工部局与北京公使团的矛盾》，载王鹏程主编：《上海史研究》，上海：学林出版社，1984年版，页108―113、149；《上海近代史（上）》，页160、169―174、180。
3 参见张仲礼主编：《东南沿海城市与中国近代化》，上海人民出版社，1996年版，页559。
4 参见卢汉超：《上海租界华人参政运动述论》，载唐振常等主编：《上海史研究 二编》，上海：学林出版社，1988年版，页78―83。
5 参见金长佑：《日本政府》，上海：商务印书馆，1937年版，页319―321、341―347；冯绍霆：《上海和横滨地方自治的比较研究》，载《上海和横滨》，上海：华东师范大学出版社，1997年版，页157―158。
6 转引自升味准之辅：《日本政治史》，第一册，北京：商务印书馆，1997年版，页228。
7 故宫博物馆明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，上册，北京：中华书局，1979年版，页743。
8 参见刘琼：《市政府与市行政》，台北：幼狮文化事业公司，1984年版，页36；侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮》，北京：人民出版社，1993年版，页253―255。
9 参见同上，页207、257；丁旭光：《近代中国地方自治研究》，广州出版社，1993年版，页93―99、121―124。
10 《近代中国地方自治研究》，页108、118。
11 参见徐鼎新等：《上海总商会史（1902―1929）》，上海社会科学院出版社，1991年版，页135―137；《上海近代史（上）》，页342―343。
12 吴桂龙：《清末上海地方自治运动述论》，载北京：《近代史研究》，1982年第3期，页169―171。
13 参见同上，页171；张仲礼主编：《城市进步、企业发展和中国现代化（1840―1949）》，上海社会科学院出版社，1994年版，页51。
14 转引自《近代中国地方自治研究》，页139。
15 参见同上，页145；《清末上海地方自治运动述论》，页171。
16 史明正：《走向近代化的北京城――城市建设与社会变革》，北京大学出版社，1995年版，页30―32。
17 参见田穗生等主编：《地方政府知识大全》，北京：中国档案出版社，1994年版，页614。
18 万揆一：《云南市政公所始末》，载昆明：《云南文史丛刊》，1991年第1期，页152―155。
19 参见《中国城市的历史发展与政府体制》，页186。
20 参见同上，页185；《近代中国地方自治研究》，页147；田穗生主编：《县级市政府职能及机构设置探讨》，武汉：湖北人民出版社，1989年版，页229。
21 参见《地方政府知识大全》，页616；《中国城市的历史发展与政府体制》，页185。
22 G�W�施坚雅：《中国封建社会晚期城市研究――施坚雅模式》，长春：吉林教育出版社，1991年版，页121。
23 转引自马小泉：《地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与》，载《天津社会科学》，1997年第4期，页105―108。
24 参见同上；《上海近代史（上）》，页336―337。
25 参见《上海总商会史（1902―1929）》，页38―40。
26 参见陈锦江：《清末现代企业与官商关系》，北京：中国社会科学出版社，1997年版，页233―234、242；朱英：《转型时期的社会与国家――以近代中国商会为主体的历史透视》，武汉：华中师范大学出版社，1997年版，页119―121。
27 参见虞和平：《商会与中国早期现代化》，上海人民出版社，1993年版，页94；《上海总商会史（1902―1929）》，页134―135；《转型时期的社会与国家――以近代中国商会为主体的历史透视》，页420。
28 郭莹：《清末武汉地区的地方自治》，载武汉：《湖北大学学报（哲学社会科学版）》，1985年第6期，页62。
29 梁启超：《外交与内政与》，载《饮冰室合集》，文集之三十七，页51。
30 参见《上海总商会史（1902―1929）》，页320。
31 参见《走向近代化的北京城――城市建设与社会变革》，页30。
32 胡春惠编：《民国宪政运动》，台北：正中书局，1978年版，页403―405。
33 参见王金 主编：《中国现代资产阶级民主运动史》，长春：吉林文史出版社，1985年版，页115―117；刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年版，页411。
34 参见靳润成：《1927―1936：中国城市型行政区的类型和层级以及内部政区的划分》，载太原：《中国方域――行政区划与地名》，1997年第6期，页18。
35 参见《中国现代资产阶级民主运动史》，页113。
36 《中国城市的历史发展与政府体制》，页187。
37 张春林：《哈尔滨特别市建置沿革》，载《哈尔滨史志》，1986年第3期，页115―117。
38 参见刘惠吾主编：《上海近代史（下）》，上海：华东师范大学出版社，1987年版，页118―119；周振鹤：《今年是上海设市七十周年》，载1997年7月29日《文汇报》；胡适：《丁文江传》，海口：海南国际新闻出版中心、海南出版社，1993年版，页92―95；何易等：《孙传芳》，兰州大学出版社，1997年版，页117―119。
39 参见《上海近代史（下）》，页137―141、152―155；《今年是上海设市七十周年》；沈谱等编：《沈钧儒年谱》，北京：中国文史出版社，1992年版，页79―82；王立民：《上海法制史》，上海人民出版社，1998年版，页344、349。
40 参见《上海总商会史（1902―1929）》，页390。
41 参见《孙中山全集》，北京：中华书局，1986年版，第八卷，页281；第九卷，页103―104，122。
42 参见陈瑞云：《现代中国政府》，长春：吉林文史出版社，1988年版，页132。
43 中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》，下册，合肥：安徽教育出版社，1994年版，页303―308、498―503。
44 同上，页507―524。
45 参见《1927―1936：中国城市型行政区的类型和层级以及内部政区的划分》，页18―20；陈之迈：《中国政府》，第三册，上海：商务印书馆，1946年版，页145―146；田穗生：《旧中国市建制设置概述》，载《学术研究》，1985年第1期，页111―113；曹洪涛等：《中国近现代城市的发展》，北京：中国�市出版社，1998年版，页165、176。
46 参见《旧中国市建制设置概述》，页112；浦善新等：《中国行政区划概论》，北京：知识出版社，1995年版，页356―357。
47 《民国宪政运动》，页1154―1155。
48 参见《旧中国市建制设置概述》，页112。
49 参见江继五编著：《地方自治概要（增订本）》，台北：大中国图书公司，1985年版，页31―33；薄庆玖编著：《地方政府与自治》，台北：五南图书出版公司，1990年版，页53―56。
50 参见《现代中国政府》，页314；《中国政府》，第三册，页150；《国民党政府政治制度档案史料选编》，下册，页536。
51 郑牧心：《台湾议会政治40年》，台北：自立晚报，1987年版，页152。
-完-
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